在美国这个城市规划与政策法规紧密联系的国家，规划人员需要熟练掌握与土地规划利用相关的法律法规。

　　在规划系开设的土地利用法（Land Use Law）课程的前几堂课上，教授对整个美国的法律体系进行了系统介绍。在讲到美国宪法第五修正案的“Taking clause”（人民私有产业，如无合理赔偿，不得被征为公用）时，联想到国内的情况，我提问：“如果私人土地拥有者不接受任何补偿，并坚持拒绝出让土地，怎么办？” 教授的回答是：“Why not？”

　　之所以这样问，是印象中，曾看过一个视频：一个普通的美国公民，在拥有的土地被政府强征后，自己将推土机改造成装甲车，摧毁了他居住的整个小镇，最后饮弹自尽，并未造成其他人员伤亡。后来笔者调查发现，这件事情存在，但整个经过和强行征用土地无关。

　　2004年的6月4日， Marvin John Heemeyer，一名科罗拉多州小镇上普通的焊接工和汽车修理工，驾驶自己用推土机改装的“装甲车”在街上横冲直撞，推倒了很多房屋, 包括市政厅和前任市长的住所，而当地警方没有丝毫办法阻止他。他将推土机焊上了装甲，如同一个铲斗扣在驾驶舱上。警方向这个钢铁怪物开了200多枪，并三次试图用炸药把它炸开，但都不管用。另外，Heemeyer在推土机上安装了一个摄像机和两个监视器，用以观察外面的情况，在推土机前端架了另外两支枪, 另外随身携带了一支50毫米口径的枪。但他明显没有伤害人的企图，整个过程也没有任何人受伤。”（报道来自东方新闻：美国一男子将推土机改成“装甲车”推倒市政厅）最后，当“装甲车”由于博鱼机械故障再也不能动后，Heemeyer在他的堡垒里饮弹自尽，此时整座小镇几乎已被他摧毁。Discovery频道还专门为这件事拍摄了纪录片。

　　事情的起因，是Heemeyer因违反了镇条例被罚款，以及他对镇分区规划的强烈不满。1992年，Heemeyer花费42000美元从Resolution信托集团手上购买了2英亩土地。他在自己的土地上开了一家汽配店，主要销售汽车消音器。2001年，分区规划委员会（Zoning Commission）和镇代理人委员会（the Towns Trustees）通过了一家水泥加工厂的建设方案。这座水泥加工厂将建在汽配店旁边的土地上，这块土地也是很多年来前往Heemeyer汽配店的必经之路，这么一来，这条路就被堵死，汽配店也将无法营业。Heemeyer强烈反对方案通过，但他的申诉没有任何效果。同时，Heemeyer还因违反多项条规被处以了2500美元的罚款，包括“违规处理废弃汽车”、“未加入镇公共排污系统”。Heemeyer而后对政府提起诉讼，做最后一搏，但所有努力仍是徒劳的。这一切把他逼上绝路。在铤而走险前，他把自己的遗言录了下来，寄给他的弟弟。在录音里他说道：“⋯⋯我将牺牲我的生命，拒绝他们带给我的惨淡的未来，来证明他们所做的一切都是错误的。”

　　理解此类问题的根源，要首先从美国的土地利用系统说起。美国的土地利用管理系统，继承于英吉利法，注重保护个人产权。经过两百多年发展，州在联邦政府的管辖下，具有自主定义和限制土地产权的法律权限，包括利用土地和相关自然资源的权力。在州自主管理的背景下，州政府将土地利用的权力逐层下放至城市（Cities）、镇（Towns）和村（Villages）级政府，使其具有进行土地利用规划、区划条例（Zoning）、审核评估土地再划分（Subdivision）和地区开发（Site Development）的权力。在大部分州，当地政府拥有限制对土地利用和环境资源具有负面影响的土地发展的权力；在一部分州，当地政府在进行土地立法时，也需考虑区域、州、联邦的利益不受损害。在所有相关法律、条例中，区划条例（Zoning）始终是美国土地利用的基石。

　　区划条例的历史始于20世纪初。在当时的纽约，第五大道的商人对街道上房屋其他用途日益增多的现象深感担忧，例如大量服装制造厂、办公室和高档零售商店出现。社会上的普遍观点是，这座城市因为越来越多的摩天大楼而日益臃肿。1913年，纽约市指定了一个委员会，对一种全新的想法进行研究：根据土地利用对城市进行区划。在这个委员会的建议下，美国第一部综合性区划条例法规于1916年在纽约通过。法规条例将城市分成了不同用途的分区，只允许土地产权所有者对他们的土地进行与所在分区用途相符合的开发利用。例如，第五大道上的零售商们将不再能自由地将他们的零售店（零售业）变成成衣加工厂（工业）。

　　区划的概念被迅速传播。到20年代中期，有约400个地级政府通过了区划条例法规，这些行为也得到了州立法系统的支持——授权法案（Enabling Acts）在50个州被通过，授予地级政府系统管理私人土地利用的权力。在大部分州，区划条例需要与当地综合发展规划（Comprehensive Plan）、土地利用规划（Land Use Plan）相一致。在分区内，每一块（parcel）土地的使用功能被限定，但可以拥有与主要使用功能相关联的附属功能（accessory Uses），同时建筑的各项标准也需要符合区划条例的规定（房屋面积、层数层高、房屋进深等）。如果土地拥有者能证明区划条例对其造成了不必要的不便（unnecessary Hardships），他可以申请土地使用的条款特例（variances）。另外，如果土地利用方式在当地区划条例颁布前就存在，土地拥有者可以继续按原有方式利用土地，但不能随意进行扩建或改建（expanded or enlarged）。

　　州授权法案同时授予地方政府设立管理机构（Administrative）和准司法机构（quasi-judicial）的权利，以审阅大宗土地开发的申请和区划条例的合理性。大部分社区也设立了规划委员会以审阅处理个人土地利用申请。区划上诉委员会（Zoning Boards of Appeal）则对区划条例标准的正确性、规划标准是否对土地拥有者造成不必要的不便（unnecessary Hardships）拥有仲裁权。这些机构在处理土地利用纠纷时，通常需举行公众听证会，以确保裁决公平公正。

　　在社会发展过程中，不可避免地会出现政府需要大面积征用公民土地进行开发利用的情况。通常政府拆迁分为公共目的性（for public use，如修建公路、危房改造）或个人(商业)目的性（for private use，如房地产开发）。

　　在美国，政府拆迁发生时，也并非一派祥和没有争端。但当纠纷发生时，美国民众更多会选择通过法律途径与政府对簿公堂。美国宪法通过第五修正案（the Fifth Amendment）和第十四修正案(the Fourteenth Amendment)对公民的合法产权进行保护，这也是美国民众维护自己合法权益最有力的武器：

　　值得注意的是，第五修正案的文本中使用的分号。这个分号将“正当程序条款”（due-process clause）和“征用条款”（taking clause）分开。前者规定，任何土地利用法规的设立，必须出于公共目的；后者则规定，当个人产权被政府出于公共目的征用时，政府必须给予合理补偿。这两项条款共同组成了土地征用纠纷发生时法院判决所依据的基石。通常情况下，如果法院认定政府征用土地的确出于明显的公共目的，政府可以使用Eminent Domain（行使国家征用权），但必须对被征用公民进行合理补偿；若非出于公共目的，则判决政府败诉，征用土地无法施行。

　　但在实际操作中，也许会出现一种中间状态——政府希望征用公民的土地进行商业开发，以推动区域经济发展，以造福区域内更多公民。尤其是在经济不景气的大环境下，这样的征用会被政府认为是出于“公共目的”。这种情况也是土地征用案例中最容易引起争执和纠纷的——在近一百年内，涉及此类诉讼的案子层出不穷，但个人财产神圣不可侵犯观念根深蒂固，法院在最终判决时，一直站在普通民众这一边。直到2005年Kelo v. City of New London一案，美国最高联邦法院的官们以5：4的票数，最终认定New London市政府出于经济发展的目的征用公民房屋的行为符合宪法第五修正案。这一判决也迅速在美国引起轩然。在之后的几年间，这个判决甚至也给美国社会带来了翻天覆地的变化。

　　早期的分区规划规范了土地利用，但争议也随之而来——分区规划从某种意义上剥夺了私人土地拥有者自由选择开发土地功能的权利。

　　但Ambler地产公司的观点并未得到联邦最高法院支持。1926年，联邦最高法院对Euclid v. Ambler Realty Co.一案做出最终裁决。法院认为，对土地利用进行分区具有合法的公共目的性，其合法性可类比对个人产权使用的“妨害行为限制”（nuisance limitations on private property use）。通过分区规划，土地利用的合理性增强，可减少造成“妨害行为”的邻里纠纷，并使土地使用效率最大化。这一判决在美国“遵循先例”的法律体系中一举奠定了分区规划的合法性。因此，统一制定分区土地利用标准和建筑标准的分区规划也被称为“Euclidian Zoning”。【注： Nuisance妨害行为可定义为“不合理地妨害了他人自由享受个人财产甚至生命的行为”，可分为私有妨害和公共妨害（private and public nuisance）。】

　　在之后几十年里，分区规划逐渐成为美国土地利用规划主流。地方政府制订区划条例，州政府确定州内土地利用的大方向，而联邦政府通过1934年颁布的“全国住房法案”（National Housing Act）对城市发展施加影响，例如，日后开展的“城市复兴运动”（Urban Renewal Movement）、可负担住房建设（Affordable Housing Programs）。1970年代开始，一系列联邦法案颁布，区划条例的制订中加入了对环境问题的关注，对可能造成水污染、空气污染的土地使用进行限制。到了1990年代，分区规划由于过分追求统一性，某种程度上已不符合市场需求的多样性及可持续发展原则，部分地区开始实行一些不同于Euclidian Zoning的规划形式，例如环境绩效规划(Performance Zoning)、奖励式区划（Incentive Zoning）、开发权转让（Transfer of Development Rights）、规划单元整体开发（Planning Units Development）、组团式区划（Cluster Zoning）、形态准则的基本分区原则（Form-based code）等。 但总的来说，传统的Euclidian Zoning仍在美国地方规划界占据主导地位。

　　1998年，New London市的失业率已达到了州平均失业率的两倍，人口更降到了1924年以来的最低点。两年后的2000年，New London市政府通过了一项经济发展计划，旨在“提供超过1000个工作岗位，增加税收和其他财政收入，刺激城市经济发展并改造城市中心区和临水区。”而整个计划的核心区便是曾经繁华的Fort Trumbull半岛。具体的经济复兴发展项目，被市政府委托给了New London Development Corporation（NLDC，一家私人非盈利策划公司，过去曾多次参与过New London市规划发展项目）。根据NLDC公司的发展计划，整个Fort Trumbull半岛将被分为7个parcels，每个parcel将有不同的发展用途（商业、休闲）。值得一提的是，一家名为Pfizer的制药公司已宣布将投资3亿美元在Fort Trumbull半岛相邻区域建设研究中心，因此，NLDC公司希望以此为契机，吸引更多商业投资。

　　2000年1月，New London市政府通过法案授权NLDC公司收购或行使政府权利征用Fort Trumbull半岛内的土地（Conn. Gen. Stat. §8-193）。数月后，NLDC公司成功地与Fort Trumbull半岛内大多数居民达成收购协议，但以Susette Kelo为代表的一部分居民，拒绝出让自己的房屋和土地，纠纷也就此展开。

　　Susette Kelo于1997年搬入Fort Trumbull半岛，并对她的房子进行了多次装修；Wilhelmina和Charles Dery夫妇也是本案诉讼人，他们几乎在这里生活了一辈子。一共九位居民前往New London市高等法院，对NLDC公司和市政府提起联合诉讼。他们认为政府征用他们的土地产业违背了宪法第五修正案中的“出于公共目的”的限制。经过7天的法庭审判，法院判定原告位于parcel 4A（公园区、港口区）的土地产权不得被征用，但政府可以行使国家征用权征用原告位于parcel 3（办公用区）的土地产权。

　　判决下达后，双方均提出上诉。康涅狄格州高等法院经过审理，认为政府可以行使国家征用权征用原告位于Fort Trumbull半岛的所有土地产权。因为政府推行经济发展项目而征用土地，具有明确的“公共目的性”，符合联邦和州的法律。Kelo等人随之继续上诉至联邦最高法院，但经过长时间的激烈讨论，联邦最高法院的9名官最终以5:4的票数判决Kelo等人败诉， New London政府可以行使国家征用权征用原告位于parcel 3，parcel 4A的全部土地产权。

　　Stevens官撰写了判决书中的多数派意见（另外4位多数派官是 Anthony Kennedy, David Souter, Ruth Bader Ginsburg 和 Stephen Breyer）。法庭首先承认，在毫无理由的情况下，政府无权强迫公民或私人公司A将其土地产权转让给公民或私人公司B。但如果征用土地是为了日后“为公众使用”，那么征用私人土地产权的行为可以被接受，具体可参照铁路建设时期土地征用的例子。因此本案关键在于，判定政府出于经济发展项目的原因征用私人土地产权是否满足“公共目的性”。

　　法庭随即引用了过往案件，对Kelo案进行分析。在Berman v. Parker (1954)一案中，华盛顿特区政府出于“建设更和谐的、充满吸引力的社区”的目的，征用居民土地产权以实现社区重建计划，联邦高等法院认为，政府拥有让城市更美好的责任和权利，特区政府也提出了完整的、具有决心的计划，因此符合“公共目的性”并不违反宪法第五修正案；在Hawaii Housing Authority v. Midkiff (1984)案中，法院认为定义“公共目的性”的关键在于，“为公众服务”应该是政府征用私人土地产权的目的而不是动因（It is only the taking’s purpose, and not its mechanics）。

　　同Berman案中华盛顿特区政府相似，New London市政府也是出于让城市更加良好运行的目的提出了经济振兴计划，这个计划也经过了深思熟虑，可以为整个城市和全体市民带来巨大好处（就业岗位和财政收入），因此整个计划满足“公共目的性”，更何况，促进经济发展长久以来一直是政府对全体公民的职责所在。

　　原告提出的“判定因经济发展而行使国家征用权征用私人土地符合‘公共目的性’将使得public taking与private taking之间的界限更加模糊”，法庭并不赞同。不可否认的是，这种征用确实会使部分个体从中受益更多，但同样不可否认的是，整个社会也确实会从中整体受益。如何衡量各方的受益程度，则不在本案的考虑范围中。

　　对原告进一步的担忧——政府日后将可以肆无忌惮地以“让城市更合理、更有效率、创造更多财政收入”的借口提出发展计划并征用私人土地产权，法庭持保留意见。法庭不否认原告将做出的巨大牺牲，也无法评估政府的发展计划是否真会使城市变得更好，更无意影响各州日后是否会对“征用条款”加以限制。事实上，有很多州已立法博鱼官网，对“公共目的性”施加了比联邦宪法更多的约束。法庭的责任仅是在本案中判定New London市政府出于经济发展的原因征用土地是否符合“公共目的性”，根据“遵循先例”的原则，法庭判定原告诉讼不成立。

　　O’ Conner官则负责撰写了少数派意见（另外3位少数派官是Chief Justice Rehnquist，Justices Scalia 和 Justice Clarence Thomas）。O’ Conner官首先尖锐指出，本案的判决标志着司法系统放弃了长久以来对政府的约束能力，对于模糊化public use和private use之间的界限更起到了推波助澜的效果。结果就是，公民拥有的私人土地产权变得岌岌可危，随时可能被政府剥夺。

　　O’Conner官接着讨论了public use和private use之间真正的界限。引用过往案例， O’Conner官认为，基于现有司法解释，存在着两种直观的、令人信服的public use。第一种是政府征用私人土地产权并转化为公众拥有（public ownership），例如修建公路、医院或军用设施；第二种是政府征用私人土地产权并授予私有公司开发建设，但最终可供全体公众使用，例如修建铁路（美国铁路公司非国有）、建设公园和体育场。但单纯地以“为公众拥有”（public ownership）和“为公众使用”（use-by-public）为标准衡量“公共目的性”，则是狭隘而不切实际的（constricting and impractical）。

　　回到本质问题，O’Conner官认为，政府出于经济发展的原因征用土地违宪。与本案不同，Berman v. Parker (1954)案中的社区处于破败中，64.3%的房屋急需修缮，已对城市的发展带来了明显的负面影响；而Hawaii Housing Authority v. Midkiff (1984)案中，争议区内高达72.5%的土地产权属私人所有，通过征用土地产权，无可争议地实现了社会上大部分人获益。这两个案件中，原先的土地利用方式的确影响了城市的正常发展，但City of New London的情形并非如此，因此上述两个案例的判决因素不适用于本案情况。O’Conner官进一步指出，本案判决必将为日后政府滥用土地国家征用权打开方便之门，如今拥有了明确的司法系统支持，任何私人土地产权都将不再安全。

　　联邦最高法院的判决下达后，可以说Kelo等人被迫搬迁的命运已尘埃落定。不久，New London市政府的官员甚至提出，要求追缴Kelo等人自从2000年政府通过经济发展规划后继续居住在原房屋的“租金”，此事后在时任康州州长M. Jodi Rell的干涉下不了了之。本案原告中的大部分人后搬离至New London的其他社区，而Susette Kelo本人则离开了New London市，选择在康州别处居住。

　　另一方面，Kelo案成功地唤起了民众对政府行使（或滥用）国家征用权（Eminent Domain）的巨大关注。在New London市，一些市民团体共同组成了一个当地的政党“One New London”旨在与Kelo案中的土地产权征用作斗争。虽然之后仅在市议会获得两个席位，但他们决定继续斗争下去。在全国范围内，大部分民众对Kelo案的最终判决持否定态度（尤其是那些大的农场主家庭），认为判决是对宪法第五修正案的错误解读，是对普通公民财产不受侵犯的权利的一次亵渎。在2009年哈佛大学与哥伦比亚大学组织的一次调查问卷中，有83.5%的被调查人认为政府不应出于经济发展的目的而行使国家征用权征用私人土地产权。许多民间团体也纷纷行动起来，比较活跃的团体有AARP（American Association of Retired Persons）, NAACP（National Association for the Advancement of Colored People）, the Libertarian Party和Institute for Justice.

　　更加切实的改变发生在州一级的层面，Kelo案的判决大大推动了整个法律系统的发展。在Kelo案之前，只有8个州明确禁止出于经济发展的原因行使国家征用权（Arkansas, Florida, Kentucky, Maine, New Hampshire, South Carolina 和 Washington）。截至2012年6月，有44个州因为Kelo案而修改了州法，从不同程度上防止Kelo案中政府以发展经济为目的强制征用私人土地产权的情形再现。而剩下的8个州则没有对此做出限制。

　　距离Kelo v. City of New London已过去将近10年。联邦法院终审判决后，当初留下来的那些据理力争保护自己家园的居民早已离开，整个Fort Trumbull地区被夷为平地。但直到现在，计划中的重建区依然空空如也 ——荒芜的土地上不再是市民的家园，而变成了城市里流浪的小动物们的庇护所。

　　因为整个项目的争议性，动工日期一推再推，市政府决定暂时中止开发项目，并成立了新的规划委员会，研究发展计划。讽刺的是，新的规划构想中，存在一部分房地产租赁项目，根本就是拆迁之前该地区的主要产业。也就是说，在浪费了多年时间和纳税人超过八千万美元的钱之后，整个项目也许并不会对这个地区带来任何本质改变。

　　New London市政府和发展委员会将这一切归咎于经济不景气。但早在房地产市场崩溃之前，整个项目的发展便已遇到限制。尽管经济大环境的影响不可忽视，但整个项目并非市场主导才是其失败的主要原因。一个宝贵的经验教训是，不经过深思熟虑地将纳税人的钱投在那些投机的发展项目中，总是充满风险的。

　　如今可以说是一个两败俱伤的局面。原先的居民被迫搬离家园，新的发展项目停滞不前，联邦最高法院也被推上风口浪尖。但值得一提的是， 这个过程中没有发生任何过激冲突。当居住的家园受到威胁时，以Kelo为代表的当地居民拿起的是法律武器，走法律程序，试图维护自己合法的权益。即使在联邦法院最终判决政府胜诉后，居民们也默默地接受宣判并主动搬离。这个过程中体现的是法律和联邦最高法院的官们在美国人民心中的神圣与权威性。即使最终发展项目由于规划失误而基本宣告失败，这个过程中法律程序的合理性也不容抹杀。

　　如今，Susette Kelo的那座粉红色的小房子坐落在距离Fort Trumbull一英里的地方。在联邦最高法院判决下达后，这座房子的每个部件都被标号，小心地拆除和搬运，并在新地址上原样重建。房屋的新主人Avner Gregory是当地的一名历史遗迹保护狂热者，他深知这座房子的历史重要性。Kelo的这座粉红色的小房子不仅是她和她的邻居们曾经积极抗争的见证，更可以说是是推动这个国家法律系统完善的催化剂。Kelo案本身或许像一句老话说的那样，输掉了一场战役，却最终赢得了战争的胜利。